Pour une école de la confiance

Introduction

Ce texte émane d’un groupe d’inspecteurs ayant exercé des responsabilités à divers niveaux du ministère de l’Éducation nationale, du terrain aux responsabilités dans les cabinets et aux fonctions ministérielles elles-mêmes. Témoins des difficultés de mise en œuvre de transformations du système éducatif pourtant reconnues nécessaires et observateurs attentifs des initiatives prises par d’autres pays, ils formulent quelques propositions susceptibles de retrouver une école qui inspire « confiance ».
Faut-il rappeler que dans la « perte de confiance » vis-à-vis de l’école, souvent évoquée aujourd’hui, se mêlent le mal-être d’une partie des élèves, parfois en souffrance, et la conviction de certains parents qui affirment que l’enseignement (et en particulier l’enseignement public) se dégrade et ne répond plus à leurs attentes. Et cela malgré les réussites de l’institution scolaire qui a su faire face, en grande partie, à la massification comme à l’hétérogénéité des publics accueillis depuis un demi-siècle.
Perçue comme inégalitaire, ce que les récentes évaluations du Programme International pour le Suivi des Acquis des élèves (PISA) confirment, comme le lieu de la reproduction sociale et de l’accentuation des inégalités socio-économiques[2], l’école n’est plus universellement vécue comme libératrice et émancipatrice mais souvent comme vecteur d’une violence symbolique qui s’exerce sur un nombre de plus en plus grand d’élèves et de familles.
L’ère de la défiance n’épargne pas les différents échelons de l’institution scolaire, aggravée en France par l'existence d'un système hiérarchique et la pérennisation de la centralisation malgré les évolutions récentes[3]. Ainsi les programmes sont sans cesse modifiés sans que les enseignants aient eu le temps d’assimiler les anciens et sans même que leur mise en œuvre ait fait l’objet d’une évaluation. À chaque changement de ministre (la France détiendrait le record d’avoir eu, depuis deux siècles, un ministre de l’Éducation par an en moyenne, soit, jusqu’en 2017, 185 ministres de l’éducation pendant 189 ans (Toulemonde et Le Neve, 2017)), les nouvelles réformes peuvent prendre le contre-pied des précédentes, sans justifications crédibles sur les buts recherchés.
Ce texte ne prétend pas traiter de l'ensemble des problèmes à résoudre mais il se concentre sur des réformes à promouvoir et des stratégies à mettre en œuvre.
Dans une perspective systémique et soucieux de hiérarchiser les mesures proposées, nous donnerons la priorité à la question des enseignants, dont la formation est la condition première de la qualité d’un système éducatif, nous poursuivrons en traitant du degré d’autonomie des établissements et du rôle de leur chef pour atteindre une plus grande efficacité, avant de promouvoir la contractualisation comme mode de pilotage du système et de conclure sur la nécessité de modifier en profondeur le rôle et le fonctionnement des corps d’inspection pour que leur action soit en cohérence avec les indispensables évolutions proposées.

1. Pour des enseignants mieux formés et responsables

Curieusement le métier d’enseignant cumule des caractéristiques propres à trois catégories de salariés : aux cadres par leur niveau d’études et leur style de vie, sinon par leurs salaires ; aux ouvriers spécialisés par les contraintes d’emploi du temps, le respect d’un programme, le peu d’initiative et de responsabilité dans le fonctionnement de l’établissement où ils exercent ; et enfin aux professions libérales par l’extraordinaire marge de manœuvre dont ils disposent solitairement dans la classe une fois la porte fermée.
De fait, la crise qui affecte la profession depuis plusieurs décennies et dont le symptôme principal est son manque d'attractivité (Commission européenne, 2014) tient à plusieurs facteurs déjà abondamment étudiés : absence de reconnaissance professionnelle, des conditions de travail chaotiques et de faibles rémunérations[4]. Ces différents aspects du malaise enseignant sont interdépendants. Il faut reconnaitre que les réformes consenties ces dernières années, notamment en matière de rémunération, n'ont pas été accompagnées par les changements profonds du métier d'enseignant qui s'imposaient, en particulier, en matière d’organisation et de temps de travail.

1.1. La formation des maîtres

Base de la qualité d’un système éducatif, le recrutement et la formation sont en France parmi les principales raisons des médiocres performances de l’École aujourd’hui[5].

1.1.1. Pour une formation initiale profondément revue[6]

Si la création dans la loi de 2013 des Écoles supérieures du Professorat et de l’Éducation (ÉSPÉ) résulte de la double volonté de mobiliser les compétences universitaires comme le font les autres pays de l’OCDE et d'enrichir les liens entre la formation, la pratique et la recherche, il faut, pour être efficace, d’abord renoncer à une formation professionnelle réduite à deux années après la licence, ensuite abandonner le mythe d’un modèle commun à tous les métiers de l’enseignement et enfin veiller à favoriser l’émergence d’une école du socle qui évite la brutale rupture entre l’école primaire et le collège. On ne modifiera en profondeur les performances de l’enseignement primaire et secondaire que si l’on considère qu’enseigner est un métier et que la maîtrise d’une ou de plusieurs disciplines ne constitue qu’une composante, certes fondamentale, de l’expertise professorale à ces niveaux. Il faut admettre, comme l’ont fait la quasi-totalité des pays européens, que cette expertise justifie cinq années pleines d’une formation de haut niveau, simultanément disciplinaire et professionnelle, théorique et pratique et pas seulement, comme c’est le cas aujourd’hui en France, deux années - dont la préparation au concours - après l’obtention d’une licence.
Dans le premier degré, le professeur des écoles est d’abord un expert des apprentissages premiers. Il doit aujourd’hui, à partir de n’importe quelle licence, se former en deux années à enseigner toutes les matières alors qu’il a très généralement bénéficié d’une formation dans une seule discipline et pas nécessairement l’une de celles qui constitue le programme de l’école primaire. C’est ainsi que la grande majorité des enseignants du primaire n’ont plus fait de mathématique ou de sciences depuis le lycée. Nous proposons que les futurs professeurs des écoles préparent d’abord une licence pluridisciplinaire d’enseignement primaire dont le contenu doit être construit en fonction de tous les champs disciplinaires abordés à l’école avec des apports dans les sciences humaines, les technologies numériques et les neurosciences notamment. C’est sur la base solide de cette licence choisie après le baccalauréat que le candidat aux fonctions d’enseignant dans le primaire préparera le master « Métiers de l’enseignement, de l’éducation et de la formation ».
Dans le second degré, la formation doit satisfaire des exigences variées sinon contradictoires :

• celles qu’imposent la construction d’une école du socle et la nécessaire continuité entre l’école et le collège,
• celles qui découlent du fait que la très grande majorité des collégiens poursuit ses études au lycée (général, technologique ou professionnel) et que la maîtrise des savoirs disciplinaires des professeurs doit grandir avec l’élévation du niveau des élèves et leur spécialisation progressive,
• celles aussi qui résultent de la nécessité de ne pas enfermer les enseignants dans un niveau scolaire mais au contraire de favoriser une mobilité au moins au sein du système. Un minimum de flexibilité est favorable à la gestion des carrières enseignantes et au fonctionnement du système lui-même.

En conséquence, nous proposons que la formation des professeurs des lycées et collèges prenne appui sur une licence d’enseignement bi-disciplinaire avec une discipline majeure et une discipline mineure comprenant également des éléments de préprofessionnalisation. Le master « Métiers de l’enseignement, de l’éducation et de la formation » devrait permettre un approfondissement disciplinaire et proprement professionnel. Dans ces conditions, affectés au collège, les professeurs seraient nécessairement bivalents évitant ainsi la rupture trop brutale entre l’école et le collège et favorisant la cohérence d’une école du socle. Affectés en lycée, ils seraient soit monovalents dans la discipline majeure de leur licence soit bivalents comme le sont déjà les professeurs d’enseignement général des lycées professionnels. À terme, les professeurs agrégés enseigneraient exclusivement dans les années terminales du lycée et les premières années de l’enseignement supérieur.
Nous pensons qu’il est indispensable, pour tous les enseignants, de procéder à un rééquilibrage de la formation qui devrait conduire à un abandon, au moins une modulation, du modèle consécutif (soit une formation universitaire suivie aujourd’hui d’une formation professionnelle d’un peu plus d’un an) pour adopter le modèle simultané combinant en alternance le volet académique et le volet professionnel, mettant ainsi fin à une exception française en Europe, en particulier dans l’enseignement primaire où la France est le seul pays, avec le Portugal, à avoir adopté le modèle consécutif (Eurydice, 2013, p.24).

1.1.2. Pour une formation continue enfin existante

La formation continue est le parent pauvre du système éducatif français. Les premières années en situation dans leur classe (huis clos où peuvent se passer le meilleur et le pire), les enseignants sont trop souvent abandonnés à leur sort. Leur accompagnement est estimé essentiel dans les rapports de la Commission européenne sur le métier d’enseignant (en particulier « the attractiveness of teaching Profession in Europe ». Ainsi les nouveaux enseignants devraient-ils, à notre avis, au moins pendant leurs trois premières années de carrière, et non seulement durant leur première année, bénéficier d’un tutorat exercé par des maîtres expérimentés, des conseillers pédagogiques travaillant collectivement, qui pourraient être recrutés parmi les meilleurs maîtres de l’académie, reconnus tant par leurs pairs que par leur hiérarchie et qui bénéficieraient de décharges de service.
Une fois nommés dans leur établissement, les enseignants peuvent ne jamais recevoir de formation. La formation continue qui est pourtant reconnue comme un droit pour tous les membres de la Fonction publique existe très insuffisamment dans l’Éducation nationale. L’organisation d’échanges d’expériences ne saurait constituer qu’une première démarche.
C’est en fait toute la conception de la formation continue des enseignants qui est à repenser pour devenir un élément constitutif de leur carrière. Dans tous les cas, la formation ne peut pas être « facultative » et « au choix ». Nous pensons qu’elle devrait tendre à devenir obligatoire, compte tenu de l’évolution des disciplines et de nos connaissances. Elle constitue une composante permanente du métier et bien évidemment son déroulement ne pourra pas se situer à l’intérieur du service dû aux élèves : elle devra avoir son temps propre à l’intérieur d’un « service » global dorénavant redéfini sur l’année.
L’essentiel réside dans le fait que les efforts de formation fournis par les enseignants se traduisent par des certifications qui peuvent prendre les formes les plus variées mais qui seront, ensuite, dans tous les cas, prises en compte dans l’évolution de la carrière de chacun.

1.2. La carrière des enseignants : pour un nouveau mode de gestion des ressources humaines

Nous prenons acte du décret du 5 mai 2017 définissant des nouvelles modalités de promotion dans la carrière à partir de trois rendez-vous, établis à dates fixes et prévisibles, dans la vie professionnelle de l'enseignant, mais d’ores et déjà, nous émettons des réserves sérieuses sur la pertinence et l’efficacité d'une évaluation ponctuelle et individuelle en cours de carrière (alors qu’en Europe, le contrôle individuel a progressivement évolué vers une évaluation de l’équipe pédagogique mais également vers des auto-évaluations menées ou aidées par des pairs ou par un interlocuteur de proximité (OECD, 2014)). Selon nous, ces modalités d’évaluation ne répondent pas à la nécessité d'un travail plus collaboratif des enseignants. Plutôt que des évaluations individuelles des enseignants, nous proposons des évaluations d’équipes pédagogiques disciplinaires et pluridisciplinaires.
La carrière des enseignants pourrait se concevoir en fonction des missions et responsabilités qu'ils prendraient progressivement dans leur établissement : tuteurs, conseillers pédagogiques, coordinateurs de disciplines ou de niveau, formateurs, responsables de la pédagogie auprès du chef d'établissement. Elle devrait également offrir des possibilités de mobilité soit au sein de leur corps, en devenant, par exemple, des conseillers pédagogiques formateurs soit en changeant de corps.
Si dans le cadre d’une autonomie accrue des établissements, les enseignants pouvaient être plus largement recrutés sur profil (ce que les textes actuellement en vigueur permettent), leur affectation dans un établissement et leur progression dans la carrière ne seraient plus obtenues en fonction de leur barème (reposant essentiellement sur l’ancienneté) mais de leurs compétences et des responsabilités déjà exercées dans le système éducatif.
En outre les enseignants devraient également systématiquement progresser dans leur carrière en fonction des certifications obtenues en formation continue.

2. Pour des établissements autonomes et évalués

2.1. Une autonomie à renforcer

La création, par la loi de 1983, des Établissements Publics Locaux d’Enseignement (EPLE) pour les lycées et collèges instaure une autonomie renforcée pour les établissements, mais le bon équilibre entre le centre et le local n’est pas encore trouvé[7]. En particulier, les parents sont souvent les grands oubliés du système scolaire français, ce qui n’est pas le cas dans nombre de pays : au Québec, par exemple, où au mois de septembre de chaque année, le président du conseil d’établissement ou, à défaut, le directeur de l’école, convoque obligatoirement, par écrit, tous les parents des élèves fréquentant l’école à une assemblée dite « assemblée générale annuelle (AGA) », véritable institution politique et administrative, afin de les impliquer dans la marche de l’établissement (loi sur l’Instruction publique, 1988, article 96). Nous pensons qu’en France, il faut encore accroître le degré d'autonomie consentie aux établissements. Rappelons que l’autonomie n’est pas l’autogestion, elle repose sur un projet d’établissement (inscrit dans la loi du 10 juillet 1989, article 18) qui s’inscrit dans la politique générale définie par les autorités rectorales (projet rectoral) et qui prend également en compte les spécificités du terrain. Mais pour qu’un établissement puisse bénéficier d’une relative autonomie, il devrait disposer d’une liberté pédagogique accrue (en particulier le recours plus large au recrutement des enseignants sur profil) et d’une marge de manœuvre supplémentaire d’utilisation des moyens dont il dispose, quelle qu’en soit la source[8]. L’autonomie suppose une évaluation a posteriori des résultats obtenus.

2.2. Des établissements publics locaux d’enseignement à créer à tous les niveaux

En vertu de la loi du 5 mai 2005, article 9, « la scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l’acquisition d’un socle commun constitué d’un ensemble de connaissances et de compétences qu’il est indispensable de maîtriser pour accomplir avec succès sa scolarité, poursuivre sa formation, construire son avenir personnel et professionnel et réussir sa vie en société ». Mais ce socle commun de connaissances, de compétences et de culture que tout élève devrait avoir acquis au terme de sa scolarité obligatoire implique que se mette en place une école du socle qui rapproche l’école primaire du collège ; or aujourd’hui, en 2018, cette école du socle commun n’a toujours pas de véritable existence.
Compte tenu des résultats très moyens obtenus à la fin du collège (attestés par les récentes évaluations internationales[9]) une remise en cause de l'organisation de la scolarité obligatoire nous paraît inévitable. La discontinuité entre l’école et le collège reste trop grande. Malgré les premiers efforts de rapprochement, l’organisation pédagogique demeure relativement inchangée : l’enfant passe d’un maître unique à l’école primaire à au moins huit enseignants au collège. Quelle que soit la bonne volonté des personnels qui y travaillent, ce niveau reste encore aujourd’hui celui où s’amorcent les décrochages et les échecs, et où se développe, encore trop souvent, une certaine violence. Loin de réduire les écarts constatés chez les élèves de 15 ans (et les écarts socio-culturels souvent corrélés[10]), elle les accentue et détermine lourdement le parcours ultérieur. Là encore, il ne suffit pas d’ajouter les réformes aux réformes. Rien ne changera sans une rupture effective avec le modèle du « petit lycée »[11]. En particulier, les statuts des enseignants du primaire et du collège devraient se rapprocher de manière à permettre des échanges de service. Une véritable école du socle devrait assurer une réelle continuité du cours préparatoire (CP) à la troisième.
Aujourd’hui l’école primaire ne dispose d’aucun statut alors que les collèges, depuis 1983, sont des EPLE. L'idée a été émise, dès 2004, d'attribuer aux écoles primaires le statut d’EPLE où le directeur d’aujourd’hui « primus inter pares », pourrait faire fonction de chef d’établissement[12]. Mais il nous paraît beaucoup plus conforme aux parcours souhaités pour les élèves de constituer des « écoles du socle commun » regroupant un collège et les écoles de son secteur de recrutement. Cette école du socle commun aurait le statut d’EPLE avec un chef d’établissement.
Au-delà de la scolarité obligatoire, les élèves sont « orientés » (pas nécessairement conformément à leurs vœux), pour la très grande majorité d’entre eux, vers des études courtes ou longues. Des cursus nouveaux scolaires et universitaires allant de Bac -3 à Bac +3, davantage conformes aux souhaits et aptitudes des élèves, nous semblent éminemment souhaitables. Ces cursus articuleraient les études en lycées professionnels ou en lycées d’enseignement général et technologique avec celles conçues dans des institutions post bac et éventuellement dans de futurs collèges universitaires, autonomes au sein des universités.

2.3. Des chefs d’établissement responsables

Malgré l’autonomie que confèrent les textes[13] aux chefs d’établissement, ces derniers sont en butte à un contrôle tatillon qui frise le harcèlement bureaucratique et « textuel » de la part de leur hiérarchie et aux pressions de leurs deux autorités de tutelle (recteur et président des collectivités locales concernées). Il ne s’agit pas pour autant d’en faire des « petits chefs » comme le craignent certaines organisations syndicales mais au contraire de leur permettre, en s'entourant d'une équipe élargie, comprenant des responsables de la pédagogie, de piloter efficacement leur établissement. Au lieu et place d’un contrôle tatillon, il faut privilégier la politique du contrat, sous la réserve qu’il ne soit pas léonin et que l’attribution des moyens pour une durée déterminée, le pouvoir de gestion, les modalités de l’évaluation soient en conformité avec les termes du contrat. Les chefs d’établissement devraient être recrutés et formés pour devenir de véritables animateurs de projets pédagogiques, pour gérer des établissements « auto-apprenants », établir des liaisons avec les chercheurs, installer des relations harmonieuses avec les collectivités territoriales et l’ensemble des ressources locales.
Pour donner tout son sens au projet d’établissement faisant l’objet d’un véritable contrat qui lie l’établissement, le rectorat et la collectivité territoriale concernée, le chef d’établissement ne peut pas être en même temps, le représentant de l’État et le président du conseil d’administration de l’établissement. Il doit pouvoir rendre des comptes devant le conseil d’administration présidé par une personnalité extérieure et parallèlement devant son autorité de tutelle.
C’est pourquoi, nous proposons que le conseil d’administration de l’établissement scolaire (EPLE) de l’école du socle comme du lycée ne soit plus présidé par le chef d’établissement, lui-même soumis à sa hiérarchie, mais par une personnalité qualifiée, comme cela a déjà été envisagé et comme c’est le cas pour les lycées agricoles. L’avantage de ce conseil d’administration ainsi présidé par une personnalité qualifiée consiste à le mettre en position de suivre la mise en œuvre du projet d’établissement. Le conseil d’administration pourrait également vérifier l’utilisation des moyens mobilisés de façon à pouvoir infléchir la politique de l’établissement. Il reviendrait à l'établissement d'en tirer les conséquences.

2.4. Des établissements réellement évalués

Nous constatons que les projets d’établissement prévus par la loi d’orientation sur l’Éducation du 10 juillet 1989, dite loi Jospin, sont restés, depuis des décennies, le plus souvent des coquilles vides qui n’ont fait qu’exceptionnellement l’objet d’une véritable évaluation. Or plus l’autonomie des établissements, exprimée à travers son projet, sera accrue, plus l’évaluation de sa mise en œuvre et des résultats obtenus s’avérera indispensable. En Europe, les évaluations des établissements sont inégalement pratiquées et quand elles sont pratiquées, elles peuvent être suivies d’effets ; c’est le cas en Angleterre, par exemple (Demailly, 2006). Ainsi dans ce pays, les évaluations effectuées par les inspecteurs de l’Office For Standarts in Education, Children’s Services and Skills (OFSTED, service financé par le gouvernement britannique mais ne relevant pas de la responsabilité directe du ministre), peuvent conduire à la fermeture de l’établissement. Le système en place en Ecosse est sans doute plus instructif pour nous. L’Écosse a, en effet, à sa disposition des Her Majesty Inspectors of schools (HMI) qui constituent un corps d’experts, attachés au ministre. Ces inspecteurs procèdent à intervalle régulier, selon une batterie d’indicateurs quantitatifs et qualitatifs, à des audits externes des établissements scolaires, de manière à les conduire progressivement à un système d'auto-évaluation. Le rapport d’inspection, après discussion avec le chef d’établissement et le représentant du conseil des parents d’élèves, est rendu public et envoyé à chaque parent. Après l’audit, le relais est pris par les autorités locales qui accompagnent les établissements pour les aider à améliorer leurs résultats. Le Québec fournit également un exemple intéressant d’évaluation des performances des établissements par des « commissions scolaires » toutes puissantes, rassemblant des acteurs et des usagers de l’École élus au suffrage universel dans un secteur géographie donné et rendant régulièrement des comptes à leurs électeurs (loi sur l’Instruction publique, 1988, article 176).
Ces exemples étrangers sont pour nous sources de réflexion, mais notre système d’évaluation doit prendre en compte le contexte français. Nous proposons donc que les établissements scolaires fassent régulièrement (soit tous les trois à quatre ans) l’objet d’audits externes effectués par des commissions composées de personnalités et d’experts compétents en matière d’éducation (le ministre Jean-Michel Blanquer propose dans le même esprit une inspection collective des établissements (Blanquer, 2016)).
Le chef d’établissement et ses équipes ainsi que le conseil d’administration devraient ensuite en tirer toutes les conséquences, en particulier mettre en place les formations continues correspondant aux besoins révélés par l’audit, également proposer des promotions de carrière pour certains personnels dont l’audit aurait constaté les efforts et les réussites et d’une façon générale, prendre toutes les mesures à même d’améliorer les résultats.

3. Pour une contractualisation véritable du pilotage administratif

3.1. Un pilotage inscrit dans la durée

L’évolution de l’école s’effectue sur le temps long qui n’est pas celui du politique. Ainsi il nous paraît éminemment souhaitable que les responsables du système scolaire et universitaire, à tous les échelons, soient assurés d’une relative stabilité.
Idéalement le ministre de l’Éducation nationale et celui de l’enseignement supérieur devraient être nommés pour la durée de la législature mais il est impossible de leur donner, au sein du gouvernement, un statut à part.
En revanche, nous proposons que le recteur, représentant le ministre dans son académie, soit nommé en conseil des ministres pour quatre ans, renouvelable une fois, sauf faute grave, sans crainte d’être remercié chaque mercredi lors d’un conseil des ministres. Cette stabilité des fonctions rectorales serait de nature à permettre au recteur d’impulser une véritable politique dans son académie et d’en rendre compte, en toute confiance, sereinement et régulièrement au ministre de l’Éducation qui disposerait ainsi d’une meilleure connaissance et compréhension du terrain. Les recteurs ne se croiraient donc plus obligés d’expliquer au ministre, en particulier en conférence des recteurs, que tout va pour le mieux et que la politique voulue par le ministre est parfaitement comprise et appliquée à la base.
À l’échelon départemental, le directeur académique des services de l’Éducation nationale (DASEN), représentant le recteur dans le département, est déjà nommé pour quatre ans, renouvelable une fois. Les chefs d’établissement de l’école du socle comme ceux des lycées pourraient également être nommés pour la même période, renouvelable un fois, sur place.

3.2. Un rectorat à renforcer à l’échelle des régions

Nous proposons que, face à des régions qui disposent de pouvoirs grandissants, le recteur puisse disposer des moyens de remplir une véritable mission d’intérêt général dans le domaine de l’éducation et de la formation. Aujourd’hui, le rectorat qui est un simple échelon déconcentré de l’administration centrale ne dispose d’aucun budget propre. Nous proposons que le rectorat se transforme en établissement public administratif dénommé « établissement public régional » (EPR), selon une logique de décentralisation, comme cela a déjà été envisagé dans le passé, et abandonné en 2004 par le cabinet du ministre Luc Ferry. Il deviendrait ainsi une personne morale de droit public, disposant d’une autonomie administrative et financière, lui permettant un véritable pilotage de l’académie. Le recteur aurait l’obligation de présenter et d’exécuter un budget en équilibre, comprenant une dotation ministérielle calculée selon les principes actuellement en vigueur à l’administration centrale et également des financements hors subvention ministérielle, tels que des fonds européens, le Fonds social européen, la taxe d’apprentissage ou des fonds de la formation continue. Le rectorat aurait également l’assise juridique lui permettant d’être un opérateur de coopération européenne et internationale. Le conseil d’administration de l’EPR permettrait la participation de tous les acteurs en éducation et en formation nécessaires à la conduite de la politique académique et devrait être présidé, non par le recteur, mais par une personnalité qualifiée extérieure. Ce conseil d’administration aurait à approuver les objectifs à atteindre, les actions à mener et les financements à mettre en œuvre, dans le cadre d’un projet académique, à charge de présenter ensuite devant le conseil d’administration le bilan des actions financées. Cette évolution, dont la proposition n’est pas nouvelle (puisqu’elle avait déjà été envisagée en 2002) présente plusieurs avantages. Non seulement elle donne une bien meilleure stabilité de direction car les directeurs, en l’occurrence les recteurs, seront nommés pour quatre ans renouvelable une fois, mais elle donne également au rectorat devenu EPA, une solidité opérationnelle indispensable dans le travail à mener avec les nouvelles régions. Elle allège l’environnement administratif d’échelons et de structures qui sont autant de prés carrés, elle permet surtout une organisation calée sur le parcours des élèves, en particulier pour la formation professionnelle et la formation continue tout au long de la vie. Elle traduit une volonté d’aller vers un modèle de gouvernance multi-niveaux, l’État acceptant de se dépouiller de ses prérogatives pour faire confiance aux niveaux décentralisés (Bance, 2016).

3.3. Un ministère de l’Éducation nationale stratège

On a beaucoup ironisé sur le ministère, surnommé « le Mammouth » (Toulemonde et Le Neve, 2017) qui a pris, du fait de la tradition jacobine française, une taille excessive. Mais contrairement à la Finlande qui a supprimé son ministère de l’Éducation ou à l’Allemagne fédérale, l’existence d’un ministère de l’Éducation nationale nous paraît indispensable, en France, pour, dans une démarche stratégique, décliner les grandes orientations telles qu’elles ont été fixées par le ministre et pour corriger, sur le terrain, les plus grandes disparités.

4. Faut-il supprimer l’inspection ou la transformer ?

4.1. Le constat : l’image brouillée

Des pays étrangers, comme la Finlande sans parler des États-Unis, de la Russie de l’Allemagne ou du Québec ont supprimé toute inspection ou même n’en ont jamais eu.
En France, il est permis de s’interroger sur les rôles et les missions des inspecteurs dont l’image, sans être nécessairement toujours mauvaise, est cependant souvent brouillée, floue et ambiguë, principalement pour les raisons suivantes :
- La confusion des rôles : les inspecteurs aux différents échelons locaux, régionaux et nationaux du système scolaire sont régulièrement placés en situation d'être « juges et parties ». Il leur est demandé tout à la fois d’accompagner des réformes sur le terrain et de les évaluer.
- Les modalités des inspections individuelles ponctuelles des enseignants sont souvent vécues comme stressantes, infantilisantes et rarement de nature à faire évoluer les pratiques.
- L’accumulation des tâches administratives et des évaluations pédagogiques qui sont confiés aux mêmes inspecteurs. Tel est, en particulier, le cas pour l’inspecteur de l’Éducation nationale (IEN) du premier degré qui assure un travail de responsable administratif dans sa circonscription (qui peut faire doublon avec celui des services départementaux) et en même temps qui est inspecteur pédagogique, chargé de l’évaluation, de l’accompagnement et de la formation des professeurs des écoles.

4.2. Un cœur de métier : l’évaluation

Ces différents constats nous amènent à proposer une clarification des missions des diverses inspections qui rompent avec les pratiques actuelles et qui soient centrées sur l’évaluation, le cœur du métier des inspecteurs.
Cette mission d’évaluation n’est aujourd’hui pas remplie de façon satisfaisante. L’hypothèse de la création d’une agence indépendante, confiée à des experts extérieurs à l’Éducation nationale, est plausible, comme cela se pratique dans d’autres pays comme l’Angleterre par exemple. Déjà beaucoup d’évaluations se font en dehors des corps d’inspection par les Commissions parlementaires, la Cour de Comptes, le Conseil national d’évaluation du système scolaire (CNESCO)[14] ou la Direction de l’évaluation de la prospective et de la performance (DEPP).
Afin d’évaluer la qualité de l’enseignement et les résultats de la politique éducative à l’échelle de l’établissement, de l’académie, de la région et du pays, nous proposons que les inspecteurs se consacrent essentiellement à leurs tâches d’évaluateur, dans une démarche propre à l’audit, et qu’ils soient déchargés de tâche administrative, qu’ils soient des inspecteurs chargés principalement du 1er degré (IEN), des inspecteurs pédagogiques régionaux (IPR) ou inspecteurs généraux.
Ainsi, pour un établissement de l’école du socle ou d’un lycée, des équipes d’évaluateurs de différentes origines, dans une démarche d’audit, se prononceraient, à intervalles réguliers, sur la pertinence du projet d’établissement et sur la qualité des résultats obtenus.
De même, pour l’évaluation du projet académique des rectorats, devenus des EPR, des équipes constituées d’inspecteurs généraux, d’élus, d’universitaires et d’experts reconnus évalueraient, sous forme d’audit, la pertinence du projet et les résultats obtenus.
En cas de dysfonctionnement perturbant la vie d’un établissement ou d’un service ou de cas graves concernant un personnel, les inspecteurs des divers corps d’IEN, d’IPR et d’inspections généraux sont toujours tenus d’effectuer les inspections à caractère disciplinaires qui leur sont demandées.
Les inspecteurs auraient toujours un rôle d’expertise auprès des échelons administratifs départementaux, académiques et nationaux du système scolaire, que ce soit auprès du directeur académique des services de l’Éducation nationale, auprès du recteur ou du ministre.
Mais nous insistons sur le fait que les tâches des inspections sont du domaine de l’évaluation et qu’en conséquence il ne nous paraît pas logique de demander à des inspecteurs de participer à l’élaboration des réformes et des programmes (comme cela s’est fait dans le passé) et ensuite d’en contrôler et d’en évaluer leur application. Rien n’empêcherait cependant un inspecteur, un inspecteur général, par exemple, d’être individuellement mis, pour un temps limité, à disposition auprès du ministre ou d’un groupe de travail pour participer à l’élaboration de nouvelles réformes ou de nouveaux programmes.

4.3. Enrichir les compétences en facilitant les passages entre fonction de direction et d’inspection.

À l’évidence, les chefs d’établissement et les inspecteurs ont une palette de compétences partagées et leur formation en partie commune ; l’accès d’ores et déjà possible des fonctions de direction à celles d’inspection en atteste. On enrichirait la compétence de tous les personnels d’encadrement et on renforcerait leur efficacité et leur crédibilité vis-à-vis des enseignants en fluidifiant considérablement les passages d’une fonction à l’autre[15].

4.4. À qui confier l’accompagnement des réformes ?

À la lumière des propos recueillis dans les établissements, tant auprès des enseignants que des inspecteurs, nous avons des doutes sur l’opportunité de faire accompagner les réformes par les inspecteurs qui seront, par la suite, amenés à les évaluer et qui, en outre, avaient déjà été conduits à défendre la réforme précédente, parfois fort récente.
Il est vrai que l’animation et l’accompagnement des équipes enseignantes ne peuvent être conduites par les seuls chefs d’établissement, des apports extérieurs sont nécessaires dans la durée et doivent être clairement distincts de l’évaluation externe, de l’inspection et du contrôle
Le dispositif des conseillers pédagogiques, recrutés parmi les meilleurs enseignants de l’académie (dont nous avons précédemment souligné dans ce texte la nécessité), trouverait ici toute sa raison d’être, tant dans les écoles du socle que dans les lycées, pour expliciter et débattre avec les enseignants de la mise en œuvre des évolutions et des changements qui leur sont demandés.

4.5. Une, deux ou trois inspections générales ?

L’histoire des inspections générales est déjà longue et les transformations nombreuses. L’inspection générale de l’éducation nationale (IGEN), forte de 156 membres (en 2016) répartis en 14 groupes, est née en 1802 en temps qu’inspection générale des études (comprenant alors 2 membres) ; elle intégrera progressivement l’inspection générale des maternelles (créée en 1886) puis celle de l’inspection générale de l’enseignement technique (créée en 1921).
L’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR) créée en 1965 (95 membres) est l’héritière de l’inspection générale des services administratifs (créée en 1920) et sa compétence dans le domaine de la recherche ne date que de 1999.
L’inspection générale des bibliothèques datant de 1822 compte 9 membres et est placée sous la tutelle du ministre chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche et mise à la disposition du ministre chargé de la culture.
Faut-il conserver cette atomisation des inspections ou continuer les évolutions jusqu’à la fusion des trois inspections générales en considérant notamment que toute décision administrative a des répercutions pédagogiques et inversement ? Nous considérons que les évaluations ou les audits des établissements ou des académies doivent nécessairement mobiliser les différentes compétences comme ce fut le cas de manière exemplaire lors des évaluations conjointes des académies réalisées dans le passé. Michèle Sellier écrivait en 2016 : « Continuer de séparer deux inspections, c’est risquer une dérive qui semble menacer tout le système éducatif et universitaire français : rechercher, dans un cadre inchangé, l’éducation des jeunes au moindre coût plutôt que de tenter d’innover et ensuite d’évaluer » (Sellier, 2016). Nous proposons en conséquence de réunir les trois inspections et au moins l’IGEN et l’IGAENR.
La peur d'être jugé, qui paralyse de haut en bas le système éducatif, est sans doute un des maux principaux dont souffre notre École, pour ne pas dire notre culture française. Cette peur se traduit souvent par le silence et le repli de l’élève qui craint de « dire une bêtise », par la politique de la cloison étanche entre collègues soucieux de ne pas livrer leurs doutes et leurs faiblesses, voire par l’omerta pratiquée par des cadres qui cachent des réalités qui pourraient nuire à leur image, alimentant par-là la spirale de la désinformation. C’est dans ce contexte infantilisant et culpabilisant que les inspecteurs exercent souvent leurs missions.
Afin de rompre avec cet état d’esprit, d’ouvrir des portes closes et d’abandonner la langue de bois, nous proposons de repenser la place et le rôle des inspecteurs et de les transformer en « évaluateurs-experts », en cohérence avec les réformes suggérées dans le présent texte.

Conclusion

Pour le système d’enseignement, le choix d’organiser les fonctions opérationnelles au niveau régional avec des rectorats érigés en établissement public et au niveau local avec des établissements publics locaux d’enseignement intégrant collèges et écoles primaires relève d’une démarche nouvelle cherchant à combiner une gestion aussi décentralisée que possible avec des exigences de solidarité. De même réserver les fonctions stratégiques de définition des politiques éducatives au niveau de l’État central signe notre volonté d’adopter le modèle de gouvernance de l’État stratège (Bance, 2016) qui permet de renforcer la responsabilité et l’investissement des acteurs s’appropriant en toute confiance leur école.
Responsables devant des conseils d’administration qu’ils ne président pas et dont les usagers sont membres, les recteurs et les chefs d’établissement sont ainsi en réelle capacité de faire participer, chacun à leur niveau, tous les acteurs à la mise en œuvre des politiques publiques d’éducation. L’État conserve et renforce son rôle d’évaluation et de contrôle grâce notamment aux corps d’inspections dont l’activité est recentrée sur leurs fonctions d’auditeur et dont les rapports publics sont source de débats démocratiques. L’État central est en situation de veiller à corriger les inégalités entre les établissements et les territoires.
L’école française, indissolublement liée à la République, devrait ainsi assumer davantage sa mission de service public conçu comme un instrument majeur de la promotion de l’intérêt général.
« Dans notre France moderne, qu’est-ce donc que la République ? C’est un grand acte de confiance… Oui la République est un grand acte de confiance et un grand acte d’audace » comme le déclarait Jean Jaurès lors de son discours à la jeunesse au lycée d’Albi en 1903[16].

 

 

Références bibliographiques

• Loi 83-633 du 22 juillet 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.
• Loi 89-486 du 10 juillet 1989 d’orientation sur l’éducation.
• Loi 2005-380 du 5 mai 2005, d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école.
• Loi 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République et loi 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche.
• Loi du sur l’Instruction publique, 1988, Québec.
• Décret 2017-886 du 5 mai 2017 modifiant divers décrets portant statut particulier des personnels enseignants et d’éducation du ministère chargé de l’éducation nationale.
• BANCE P., dir., 2016, « Quel modèle d’Etat stratège en France ? », Rouen, Presses Universitaires de Rouen.
• BLANQUER J-M., 2016, « L’Ecole de demain », Odile Jacob.
• Commission européenne/EACEA/Eurydice, 2013. Chiffres clés des enseignants et des chefs d’établissement en Europe. Édition 2013. Rapport Eurydice. Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne.
• Commission européenne, 2014, The attractiveness of teaching Profession in Europe, http://ec.europa.eu/education/news/2014/2010428-teaching-profession-attractive en htm.
• DEMAILLY L., 2006, « En Europe : l’évaluation contre la crise des systèmes scolaires, l’évaluation en crise », Education et Sociétés, n°17.
• Eurydice, 2008, Responsabilités et autonomie des enseignants en Europe, Direction générale de l’Education et de la Culture, Commission européenne.
• OECD, 2014, Teaching and Learning International Survey, Talis-2013.
• PAQUAY L., 2004, L’évaluation des enseignants : tensions et enjeux, L’Harmattan.
• SELLIER M., 2016, « D’une inspection à l’autre – témoignage », Revue Administration et Education de l’AFAE, hors-série « Le cinquantenaire de l’IGAENR, de 1965 à aujourd’hui, et demain… ».
• TOULEMONDE B et LE NEVE S, 2017, Et si on tuait le mammouth ?, L’aube.